Независимость омбудсмена: миф или реальность?

Автор: Ребицкая Е.В.

 В мире, где права человека – высшая ценность, их защита – дело чести любого государства. Ведь как отмечал, Лукин В.П. «демократия без приоритета прав человека над государственными интересами - это корабль без якоря» [4]. Именно для непосредственной защиты прав человека еще в XVI веке в Швеции был учрежден первый институт омбудсмена, который появился, как способ уравновесить полномочия короля с полномочиями парламента. Первая социалистическая страна, признавшая необходимость омбудсмена – Польша (1987г.).

В настоящее время институт омбудсмена существует более чем в 100 государствах мира. И в разных странах он называется по-разному: в  Испании – народный защитник, во Франции – медиатор, в Канаде – уполномоченный по публичным расследованиям, в Великобритании – парламентский комиссар, в Польше – уполномоченный по правам граждан,в Российской Федерации – уполномоченный по правам человека и так далее. Многозначность наименований предопределяется исторически различной средой, философскими подходами и влияниемконституционно-политических систем. В то же время при всем многообразии форм этого института естьдостаточно оснований говорить о его единой направленности, а именно фундаментальной общей черте:  деятельность омбудсмена строится на принципе его полной независимости.

Однако является ли эта независимость реальной? Или может быть это обычный миф, в который всех нас заставили поверить, чтобы мы чувствовали себя более защищенными в собственных странах?

Прежде чем искать ответы на вышепоставленные вопросы, необходимо определить «а кто же такой этот омбудсмен?». Любопытно, что нет какого-либо единого акта, закрепляющего определения понятия омбудсмена. В каждой стране органы законодательной власти самостоятельно определяют и закрепляют в Конституции или отдельном нормативном правовом акте данное определение понятия, исходя из сложившейся мировой практики и правовых обычаев. Однако в какой-то мере регламентирует

В классическом виде омбудсмен - это независимое должностное лицо, которое получает жалобы о действиях государственных чиновников, проверяет их, и после проверки дает рекомендации, не имеющие силу закона [1; с.40]. Мы видим, что уже в самом определении есть словосочетание «должностное  лицо», которое ассоциируется у большинства из нас с какой-либо государственной службой и соответственно защитой в первую очередь государственных интересов. Подобная  терминология (которая, кстати, используется в большинстве государств на законодательном уровне) объясняется первой классической шведской моделью института омбудсмена. Согласно данной модели институт омбудсмена является органом законодательной власти, т.к. назначается парламентом, в своей деятельности подотчетен  и подконтролен ему. Так, согласно § 6 гл. 12 Конституции Швеции «Риксдаг может избрать одного или несколько омбудсменов для контроля за применением законов и иных законодательных актов в публичной деятельности. (…) Выборы проводятся тайным голосованием, и для избрания необходимо абсолютное большинство поданных голосов, но в третьем туре голосования достаточно относительного большинства» [2]. То есть выходит что, кто станет своеобразным «мостом между обществом и властью» напрямую зависит от самой власти. А как вы думаете, может ли власть злоупотребить этим в собственных интересах?

Здесь также необходимо отметить, что шведская модель хоть и наиболее распространенная, но не единственная в мире. Так, существует еще так называемая модель «исполнительного омбудсмена» (или институт французского медиатора), где он назначается правительством или президентом и в своей деятельности подотчетен главному исполнительному органу страны. Институт французского медиатора имеет особенности, которые заметно отличают его от классического института омбудсмена. Так, статья 2 Закона Франции, регламентирующего деятельность омбудсмена,  устанавливает, что «Медиатор назначается сроком на шесть лет указом Совета Министров» [6]. Таким образом, совершен поворот на 180 градусов. Отсюда – противодействие Национального собрания и Сената, а также критика общественности. Ведь не до конца понятно, как должностное лицо исполнительного органа может независимо подходить к разрешению вопроса о защите прав человека в случае нарушение этих прав органом, в котором он сам работает?

Немного вернемся к истории. Известно, что первоначально омбудсменами становились члены правительств, парламентов или даже лица, возглавлявшие данные высшие государственные органы. Со временем данная тенденция стала скорее исключением, нежели правилом. Однако это не значит, что институт омбудсмена сразу же стал полностью независим. Более того даже сейчас, например, в Российской Федерации уполномоченным по правам человека является Москалькова Татьяна Николаевна, депутат Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации V и VI созывов.

К сожалению, кроме теоретических аспектов, в мире наблюдаются и практические ситуации, которые ставят под сомнение полную независимость омбудсмена в своей деятельности. Так, например, в 2017 году в кулуарах ежегодного совещания Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в Варшаве подвергли жесткой критике нападки на независимость уполномоченного по правам человека в Украине.

В ходе совещания ОБСЕ аналитик CIS-EMO Алексей Семенов выступил с докладом о том, что независимость уполномоченного по правам человека на Украине находится под угрозой.

«Очевидно, что члены парламента могут оказаться под давлением во время голосования, и в результате должность омбудсмена может быть занята политическим назначенцем, который будет действовать в интересах своей партии. Омбудсмен — это важнейший механизм парламентского контроля, который должен быть независимым. Это ключевая должность в тех государствах, стремящихся быть демократическими. Во всем мире омбудсмена выбирают тайно и среди авторитетных юристов и правозащитников. Данное изменение в законодательстве Украины является очевидной попыткой определенных политических сил политизировать должность омбудсмена в угоду партийным интересам», — заключил эксперт.[1]

Но не уже ли всё так плохо в институте, при одном только произношении  названия которого, большинство из нас в первую очередь вспоминают именно о его независимости? Ведь без независимости и соответствующих ей гарантий  омбудсмен не сможет выполнять свою высокую роль арбитра между гражданским обществом и государством.

В юридической литературе выделяют определенные виды независимости омбудсмена. Так, бывший президент Международного института омбудсменов Мартен Остинг выделил следующие виды:

- институциональная;

- функциональная;

- персональная [5; с.57].

Институциональная независимость предполагает высокое нормативное закрепление института омбудсмена и его обособленное положение по отношению к трем основным ветвям власти. Нормативная регламентации института омбудсмена различна: от целой отдельной главы в Конституции, как например в Намибии, до простого упоминания в полномочиях представительного органа, который его назначает. Раскрывая данную функцию, отдельно хочется остановиться на наименее распространенной модели института омбудсмена, которая ранее не приводилась в пример.  Это независимая модель, при которой институт омбудсмена является самостоятельной ветвью власти, на одном уровне с законодательной, исполнительной и судебной. Такой омбудсмен может быть назначен президентом или парламентом, но в последующем совершенно не подчиняется им. Данная модель в настоящее время функционирует в Португалии и Нидерландах.

Более подробно остановимся на функциональной независимости, на примере, ранее упоминавшийся, Конституции Намибии. Так, согласно ее положениям «омбудсмен независим и подчиняется только Конституции и закону. Никакой член Кабинета или парламента, никакое иное лицо не могут вмешиваться в осуществление омбудсменом его функций, и все органы государства должны оказывать необходимое содействие в охране независимости, достоинства и эффективности работы омбудсмена. (…)Проводя расследование, Омбудсман вправе вызывать повесткой любое лицо и истребовать любой документ, обвинять лицо в случае неявки по такой повестке или непредставления документов перед компетентным судом, допрашивать любое лицо, требовать от любого лица сотрудничества и правдивого и откровенного раскрытия любой информации, известной лицу и связанной с расследуемым делом» [3].

В вышеотмеченной выдержке из Конституции выражается свобода омбудсмена от какого-либо давления  и самостоятельность в своих действиях.

В законодательстве Македонии очень хорошо отмечены гарантии финансового обеспечения института омбудсмена. Так как его бюджет, хоть и является частью государственного бюджета, но утверждается путем отдельного голосования.

Важной гарантией персональной неприкосновенности омбудсмена является его неприкосновенность в течение всего срока полномочий. Так, например, согласно ст.6 Модельного закона о статусе уполномоченного по правам человека в государствах-участниках СНГ «В период срока исполнения своих полномочий и по его окончании уполномоченный не может привлекаться к уголовной или административной ответственности за решения и действия, совершенные им в официальном качестве и соответствующие его компетенции и полномочиям» [4]. А в Великобритании и Испании власти пошли еще дальше, установив уголовную ответственность для должностных лиц государственных органов, игнорирующих или противодействующих деятельности омбудсмена.

Напоследок, в качестве аргумента в пользу реальности независимости омбудсмена хотелось бы вспомнить о скандальном отчете омбудсмена Грузии, Учи Нануашвили, в конце 2017 года. В своем отчете аппарат Народного защитника Грузии обвинил премьер-министра страны Георгия Квирикашвили, депутатов и министров в нарушении презумпции невиновности. Кроме того, омбудсмен назвал суд над Мамаладзе несправедливым. После опубликования данного отчета омбудсмен подвергся резкой критике со стороны судов, МИДа Грузии, а также представителей правящей партии «Грузинская мечта – демократическая Грузия». Но, несмотря на оказываемое со всех сторон давление, Нануашвили не отступился от защиты прав простых граждан. «Общество хорошо видит, на чем основывается Народный защитник, когда делает оценке. Суду я советую почитать закон «О Народном защитнике». Право справедливого суда — одно из прав, и Народному защитнику не запрещено говорить о нарушениях на суде. Это — не выход за рамки компетенции Народного защитника», — подчеркнул в своей речи к государственным органам Нануашвили.[2]

В заключении приходится констатировать, что в теории институт омбудсмена действительно создавался с самой что ни есть благой целью – защита прав человека от злоупотребления своими служебными полномочиями должностными лицами государственных органов,в силу независимости омбудсмена по отношению к обеим сторонам конфликта. Данный фактор подтверждает в законодательных актах, регламентирующих деятельность омбудсмена в различных странах мира. Однако  на практике, как мы видим, при реализации основополагающего принципа своей деятельности омбудсмен встречается с рядом препятствий.

На мой взгляд, это связано со следующей исторической подоплекой. На протяжении всей мировой истории, органы государственной власти всегда,так или иначе,стремились если не управлять омбудсменом, то направлять его деятельность в нужное для них русло или хотя бы опосредованно ею контролировать. Из ранее приведенных примеров, мы видим, что основой для такого контроля всегда была и остается сама модель института омбудсмена. В частности шведская модель, которая является наиболее распространенной в мире.

Безусловно, несмотря на все приведенные аргументы, я не могу назвать независимость омбудсмена в шведской модели фиктивной. Нет, данная модель успешно функционирует уже на протяжении стольких веков в силу ряда своих положительных моментов. Но! В рассматриваемой модели института омбудсмене есть очевидные лазейки для возможного подрывания функционирования основополагающего принципа деятельности омбудсмена – независимости. Ведь омбудсмен и назначается парламентом, и подотчетен, и подконтролен ему в своей деятельности.

Именно поэтому, на мой взгляд, независимость омбудсмена наиболее ярко проявляется в модели, применяемой в Португалии. Да, такая модель немного не вписывается в давно сложившееся в наших головах представление «о трех ветвях власти». Но почему мы уже давно называем журналистов четвертой неофициальной ветвью власти, а официальное лицо наделить такими полномочиями не можем?

Подводя итог, следует сказать, что нельзя с уверенность утверждать о полной независимости омбудсмена или о том, что принцип независимости – просто миф, созданный властями для народа. Всё зависит от конкретного омбудсмена в конкретно взятой стране и даже порой в конкретной ситуации. Но одно остается очевидным: современный институт омбудсмена далеко не идеален и требует доработки на различных уровнях, чтобы достигнуть той самой благой цели, для которой он в свое время был создан.

Автор: Ребицкая Е.В. Данная работа создана в рамках обучения по программе МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ – В НАЦИОНАЛЬНУЮ ПРАКТИКУ. BRING INTERNATIONAL STANDARDS HOME (BISH). 

 

Список использованной литературы

1.     Вагизов, Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине / Р.Г. Вагизов // Российская юстиция. – 2008. – N 11. –  С. 40–44.

2.     Конституция Швеции от 27 февраля 1974г. [Электронный ресурс] // Интернет-библиотека конституций Романа Пашкова. – Режим доступа: http://worldconstitutions.ru/. – Дата доступа: 20.11.2018.

3.     Конституция Намибии от 21 марта 1990г. [Электронный ресурс] // Интернет-библиотека конституций Романа Пашкова. – Режим доступа: http://worldconstitutions.ru/. – Дата доступа: 20.11.2018.

4.     Лукин, В.П. Роль и значение института омбудсмена в деле защиты прав человека (на примере Российской Федерации) [Электронный ресурс] //  КонсультантПлюс – 2014. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ – Дата доступа: 20.11.2018

5.     Мартен Остинг Защита целостности и независимости института Омбудсмана: глобальные перспективы / Мартен Остинг // Омбудсманы мира - 2006. - С. 57.

6.     Сунгуров, А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа) / Р.Г. Вагизов //  СПб  – 2005. – С. 99.

 



[1] Муромский И. В ОБСЕ раскритиковали посягательства на независимость украинского омбудсмена: https://riafan.ru/963250-v-obse-raskritikovali-posyagatelstva-na-nezavisimost-ukrainskogo-ombudsmena

[2] https://sputnik-georgia.ru/reviews/20171117/238202409/Skandalnyj-otchet-ombudsmena-Gruzii-s-prodolzheniem.html

Обратите внимание

Полезное видео

Публичный источник пополнения базы данных нарушения прав человека в Республике Беларусь
Заполните форму на нашем сайте. Пришлите ее нам. Собираем документы вместеПодробнее
15 лет и полное молчание

Наши партнеры